Sistema de Seguridad y Defensa Nacional

El punto de partida es distinguir qué es la seguridad nacional y por qué no equivale al orden interno ni a la seguridad ciudadana.

La seguridad nacional es la condición de estabilidad institucional y de ausencia de amenazas graves que pongan en riesgo la existencia del Estado, su soberanía, su independencia o su integridad territorial. No se refiere principalmente a la delincuencia común, sino a cualquier situación capaz de afectar seriamente la continuidad del Estado. Por ejemplo, una invasión extranjera, una guerra civil o una catástrofe de enorme magnitud pueden comprometer la seguridad nacional. En cambio, un robo en una calle afecta la seguridad ciudadana, que es un nivel distinto.

Esta definición fue evaluada explícitamente en San Marcos: la finalidad constitucional de las Fuerzas Armadas de garantizar independencia, soberanía e integridad territorial se relaciona con la seguridad nacional entendida como ausencia de situaciones que afecten gravemente la estabilidad institucional del Estado.

La defensa nacional es el conjunto de medidas, previsiones y acciones que adopta el Estado para alcanzar y conservar la seguridad nacional. No se limita al uso de las armas: es integral, porque abarca los aspectos político, económico, social, diplomático y militar, y es permanente, porque se desarrolla en todo tiempo, tanto en paz como en guerra. Así, la construcción de un hospital en una zona de frontera, el mantenimiento de buenas relaciones diplomáticas o la preparación de las Fuerzas Armadas forman parte de la defensa nacional. La defensa nacional es la respuesta organizada del Estado ante las amenazas, mientras que la seguridad nacional es la situación deseable que se quiere alcanzar.

Por su parte, el orden interno es la situación de normalidad, paz y cumplimiento de la ley dentro del territorio. La Policía Nacional es la institución principalmente encargada de mantenerlo. La seguridad ciudadana es la protección de la vida, de la integridad y de los bienes de las personas frente a la delincuencia; forma parte del orden interno, pero es más específica. La seguridad nacional, en cambio, tiene un alcance estatal y estratégico.

Para que la defensa nacional no sea un conjunto de acciones aisladas, el Estado peruano creó un sistema que articula a las entidades públicas. El Sistema de Seguridad y Defensa Nacional es el conjunto interrelacionado de elementos del Estado cuyas funciones están orientadas a garantizar la seguridad nacional mediante la concepción, planeamiento, dirección, preparación, ejecución y supervisión de la defensa nacional. En otras palabras, es la estructura que permite que los distintos ministerios, organismos y fuerzas trabajen coordinadamente.

El órgano rector de este sistema es el Consejo de Seguridad Nacional, dirigido por el Presidente de la República. Esto significa que el Presidente, en su calidad de Jefe de Estado y Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, es la máxima autoridad de la defensa nacional. La presidencia del sistema recae en el Presidente de la República, y el Consejo de Seguridad Nacional es la instancia colegiada encargada de la coordinación y decisión estratégica.

El esquema de organización del sistema puede representarse así: en la cúspide se encuentra el Presidente de la República, quien preside el Consejo de Seguridad Nacional; de ese consejo dependen las distintas entidades ejecutoras, como el Ministerio de Defensa (con el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas), el Ministerio del Interior (con la Policía Nacional) y los organismos de gestión de riesgos de desastres.

Este diseño responde al principio democrático de subordinación al poder civil: quienes dirigen la defensa nacional son autoridades civiles elegidas o designadas dentro del marco constitucional, no los militares. Por eso se dice que las Fuerzas Armadas y la Policía no son deliberantes. El Estado peruano ha realizado reformas para fortalecer este control civil y adaptar la defensa a las nuevas amenazas, tanto convencionales como no convencionales.

Las Fuerzas Armadas del Perú están conformadas por tres instituciones:

• El Ejército del Perú: se encarga principalmente de la defensa terrestre y del control y vigilancia del territorio nacional.
• La Marina de Guerra del Perú: controla el mar, los ríos y el tráfico acuático; conduce el Sistema de Información y Monitoreo del Tráfico Acuático mediante la Dirección General de Capitanías y Guardacostas.
• La Fuerza Aérea del Perú: ejerce el control, la vigilancia y la defensa del espacio aéreo del país.

Las tres se agrupan operativamente bajo el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, que es el órgano de ejecución del Ministerio de Defensa encargado del planeamiento y conducción de las operaciones militares.

La Constitución Política del Perú, en su artículo 165, establece la finalidad primordial de las Fuerzas Armadas: garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Estos tres conceptos están estrechamente relacionados con la seguridad nacional, tal como se explicó antes.

• Independencia significa que el Perú no está sometido a la voluntad de otro Estado; las Fuerzas Armadas existen para impedir que una potencia extranjera imponga sus decisiones.
• Soberanía significa que el poder del Estado peruano se ejerce con supremacía dentro de su territorio y con autonomía frente al exterior.
• Integridad territorial significa que el territorio peruano no puede ser ocupado, fraccionado ni mutilado por ninguna potencia extranjera.

Las Fuerzas Armadas no son órganos políticos. La Constitución es clara: no son deliberantes y están subordinadas al poder constitucional. Esto quiere decir que no pueden discutir ni cuestionar las decisiones de los poderes públicos ni intervenir en política; su función es obedecer al poder civil legítimo. El Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, y otorga los ascensos de los generales y almirantes. Los miembros de las Fuerzas Armadas, en caso de delitos de función, están sometidos al fuero militar-policial y al Código de Justicia Militar Policial, es decir, a una jurisdicción especial para los delitos cometidos en ejercicio de sus funciones.

Además, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional participan en el desarrollo económico y social del país y en la defensa civil, de acuerdo con ley. Por ejemplo, pueden intervenir en la construcción de infraestructura, en campañas cívicas y en la atención de emergencias. Solo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional pueden poseer y usar armas de guerra. Un particular no puede fabricar ni comprar armamento de guerra, porque el monopolio legítimo de la fuerza está reservado al Estado a través de estas instituciones.

La Policía Nacional del Perú (PNP) es una institución del Estado que forma parte de la estructura del Ministerio del Interior. Su papel es distinto al de las Fuerzas Armadas, aunque ambas integran el sistema de seguridad y defensa nacional.

La Constitución, en su artículo 166, le asigna como finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Esto implica que la Policía interviene cuando se altera la convivencia pacífica dentro del país: disturbios, delitos, desastres que afectan la seguridad de las personas, entre otros. Sus funciones incluyen:

• Prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad.
• Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado.
• Prevenir, investigar y combatir la delincuencia.
• Vigilar y controlar las fronteras.
• Organizar el patrullaje integrado como parte del Plan de Seguridad Ciudadana.

Como se ve, la Policía tiene el mandato exclusivo de prevenir, investigar y combatir la delincuencia. Esto es importante para resolver preguntas sobre el serenazgo: un municipio no puede transferir a sus agentes la función de investigar delitos, porque esa atribución le corresponde a la Policía Nacional y al Ministerio Público.

La Policía Nacional, al igual que las Fuerzas Armadas, no es deliberante y está subordinada al poder constitucional. El Presidente de la República también es su Jefe Supremo.

Para evitar confusiones, conviene detenerse en la seguridad ciudadana. Esta es la protección de las personas, de sus derechos y de su patrimonio frente a la delincuencia. Forma parte del orden interno, pero no se identifica con la seguridad nacional. Una cosa es proteger al Estado de amenazas que lo pueden desestabilizar y otra muy distinta es proteger a los ciudadanos de asaltos, robos y homicidios.

El serenazgo municipal es un cuerpo de apoyo a la seguridad ciudadana, compuesto por personal civil contratado por los municipios. Sus funciones son de prevención, vigilancia, disuasión y apoyo a la Policía Nacional. No está facultado para detener a las personas (salvo el arresto ciudadano en flagrancia delictiva, que es un derecho de todos), ni para investigar delitos, ni para portar armas de guerra. De hecho, el serenazgo actúa como agente de auxilio y colaboración con la Policía, pero las funciones de investigación y combate del delito son exclusivas de la PNP. Las leyes de seguridad ciudadana y el marco constitucional impiden que los serenazgos asuman roles policiales.

El arresto ciudadano, previsto en el Código Procesal Penal, permite que cualquier persona detenga a quien se encuentre en flagrante delito; sin embargo, el detenido debe ser entregado de inmediato a la Policía. De modo que un vecino o un sereno puede intervenir en el momento en que se comete un delito, pero no puede abrir una investigación ni mantener a la persona bajo custodia como si fuera un fiscal. La facultad de investigar pertenece a la Policía y al Ministerio Público.

Estas distinciones se preguntan mucho en los exámenes, a menudo con casos de serenazgo, patrullas privadas y juntas vecinales.

El sistema de seguridad y defensa no solo se aplica en tiempos de normalidad. La Constitución, en su artículo 137, regula los estados de excepción, que son medidas excepcionales que permiten al Poder Ejecutivo restringir o suspender ciertos derechos constitucionales para hacer frente a situaciones de grave amenaza.

Quien decreta los estados de excepción es el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, por un plazo determinado, en todo el territorio nacional o en parte de él, dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente. Hay dos clases: el estado de emergencia y el estado de sitio.

Estado de emergencia

Se declara ante:

• Perturbación de la paz.
• Perturbación del orden interno.
• Catástrofes.
• Graves circunstancias que afecten la vida de la nación.

En el estado de emergencia se pueden restringir o suspender los derechos constitucionales relativos a:

• La inviolabilidad de domicilio.
• La libertad de reunión.
• La libertad de tránsito.
• La libertad y la seguridad personales.

Esto significa, por ejemplo, que se puede establecer toque de queda (restricción de la libertad de tránsito), impedir reuniones no autorizadas (reunión) o ingresar a domicilios en casos determinados (inviolabilidad de domicilio). El plazo máximo del estado de emergencia es de 60 días; para prorrogarlo se requiere la aprobación del Consejo de Ministros. Si el Presidente lo dispone, las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno durante el estado de emergencia; en los demás casos, la Policía Nacional sigue a cargo.

Estado de sitio

Se declara ante:

• Invasión.
• Guerra exterior o peligro inminente de que se produzca.
• Guerra civil o peligro inminente de que se produzca.

El estado de sitio supone una emergencia mucho más grave. En este caso se pueden suspender todos los derechos constitucionales, con excepción de los derechos fundamentales que se consideran intangibles, como el derecho a la vida, el derecho a la libertad y seguridad personales o el derecho a la nacionalidad. La Constitución no permite suspender lo esencial de la persona humana. El plazo máximo del estado de sitio es de 45 días, y su prórroga requiere la aprobación del Congreso. Al decretarse el estado de sitio, el Congreso se reúne de pleno derecho para vigilar la conducta del Ejecutivo.

La siguiente tabla comparativa puede ayudarte a recordar las diferencias:

En la práctica, el estado de emergencia se declara con frecuencia ante desastres naturales o graves alteraciones del orden público; el estado de sitio se reserva para amenazas a la propia existencia del Estado.

El territorio peruano está expuesto a peligros naturales como sismos, inundaciones, huaicos y sequías. Para reducir el impacto de estos eventos y preparar a la población, el Estado peruano creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD) mediante la Ley N.° 29664.

El SINAGERD es un sistema de carácter interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo. Su finalidad es:

• Identificar y reducir los riesgos asociados a peligros.
• Minimizar los efectos de los desastres.
• Evitar la generación de nuevos riesgos.
• Preparar y atender a la población ante situaciones de desastre.

El ente rector del SINAGERD es la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), es decir, la instancia encargada de articular y coordinar la política nacional de gestión del riesgo de desastres. Sus órganos ejecutores son dos:

• El Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED), responsable de los procesos de estimación, prevención, reducción y reconstrucción del riesgo.
• El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), responsable de los procesos de preparación, respuesta y rehabilitación ante emergencias.

Así, el sistema se divide en dos lógicas: la gestión prospectiva y correctiva (CENEPRED) interviene sobre el riesgo antes de que se materialice, mediante normas de planificación urbana, reubicación de poblaciones en zonas peligrosas y refuerzo de estructuras; la gestión reactiva (INDECI) actúa cuando el desastre ya ocurrió o es inminente, mediante sistemas de alerta temprana, preparación, respuesta y rehabilitación.

El Consejo de Gestión del Riesgo de Desastres (CONAGERD) es el órgano de máximo nivel de decisión política y coordinación estratégica. Lo preside el Presidente de la República y está integrado por ministros de Estado. Se encarga del seguimiento de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Para la coordinación operativa, existen los Centros de Operaciones de Emergencia en tres niveles:

• COEN: Centro de Operaciones de Emergencia Nacional.
• COER: Centro de Operaciones de Emergencia Regional.
• COEL: Centro de Operaciones de Emergencia Local.

Estos centros monitorean el peligro, la emergencia y el desastre, e intercambian información para la toma de decisiones. Además, los gobiernos regionales y locales organizan Comités de Defensa Civil (regionales, provinciales y distritales), y la población puede organizarse voluntariamente en Brigadas de Defensa Civil para apoyar antes, durante y después de una emergencia.

El INDECI es un organismo público ejecutor adscrito al Ministerio de Defensa. Entre sus funciones principales se encuentran:

• Coordinar la respuesta ante desastres.
• Administrar los Almacenes Nacionales de Defensa Civil.
• Promover sistemas de alerta temprana.
• Desarrollar estrategias de comunicación y difusión.
• Supervisar los procesos de preparación, respuesta y rehabilitación.

El CENEPRED, por su parte, asesora al ente rector en la normativa de gestión prospectiva y correctiva del riesgo, establece indicadores y brinda asistencia técnica a los gobiernos regionales y locales para generar una cultura de prevención.

La corrupción es una amenaza interna que afecta gravemente la estabilidad institucional, la economía y la confianza ciudadana. Por eso, dentro de los mecanismos de defensa de la institucionalidad democrática, el Estado cuenta con una herramienta de coordinación política.

La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción es un espacio de articulación entre los poderes del Estado, los organismos constitucionales autónomos, la sociedad civil y el sector privado. Su función es proponer políticas, coordinar acciones y dar seguimiento a la lucha contra la corrupción. Aunque no es un órgano judicial, su labor es importante para articular las políticas públicas contra este flagelo. La corrupción no se combate solo con sanciones penales; se requiere prevención, transparencia y control.